Quando o gestor público pode ser responsabilizado pessoalmente?

Por longo período, o direito administrativo brasileiro conviveu com uma assimetria pouco discutida: o agente público podia ser responsabilizado pessoalmente por simples culpa — negligência, imprudência ou imperícia —, mesmo quando sua conduta refletia uma escolha técnica razoável diante de um cenário de incerteza. Essa lógica, compreensível sob a ótica da proteção do erário, produziu um efeito colateral conhecido pela doutrina como o "apagão das canetas": gestores paralisados pelo receio de decidir, preferindo a inércia — também lesiva ao interesse público — à exposição pessoal ao risco de sanção.

A resposta legislativa veio em dois momentos. Em 2018, a Lei nº 13.655 inseriu na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro o art. 28, segundo o qual o agente público só responde pessoalmente por suas decisões ou opiniões técnicas em caso de dolo ou erro grosseiro. Em 2021, a Lei nº 14.230 reformou substancialmente a Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/92), suprimindo a modalidade culposa dos atos que causam dano ao erário e exigindo, para toda e qualquer tipificação de improbidade, a comprovação de dolo — inclusive dolo específico de alcançar o resultado ilícito descrito no tipo, e não mera vontade genérica de praticar a conduta.

O conceito de erro grosseiro tornou-se, assim, o divisor de águas da responsabilidade pessoal. A doutrina e a jurisprudência do TCU o identificam como o erro inescusável, aquele que um administrador médio, dotado de diligência ordinária e posto nas mesmas circunstâncias fáticas, não cometeria — equiparável, na prática, à culpa grave. Não basta o erro existir; é preciso que ele seja qualificado pela desatenção a um dever de cuidado mínimo e razoável ante a real complexidade da matéria e os obstáculos concretos enfrentados pelo gestor, conforme determina o art. 22 da própria LINDB.

Essa moldura não imuniza o gestor de boa-fé contra todo e qualquer questionamento, tampouco afasta as demais esferas de responsabilização — civil por dano ao erário, administrativo-disciplinar, política e penal — que seguem regimes jurídicos próprios e nem sempre exigem o mesmo padrão subjetivo. O Supremo Tribunal Federal, ao validar a constitucionalidade do art. 28 da LINDB, ressalvou que cabe ao legislador dimensionar o conceito de culpa relevante para a responsabilização, mas que uma restrição excessiva, capaz de inviabilizar a responsabilização em casos verdadeiramente graves, poderia afrontar o princípio republicano e o dever de proteção ao patrimônio público.

Um elemento prático merece destaque: o amparo em parecer técnico ou jurídico fundamentado tende a robustecer a defesa do gestor, na medida em que evidencia diligência na busca por respaldo antes da decisão — ainda que não opere como salvo-conduto automático, sobretudo quando o próprio parecer contiver falhas grosseiras e perceptíveis. A linha, portanto, não está na existência do erro, mas na sua gravidade e na razoabilidade do processo decisório que o precedeu.

Diante desse arcabouço — dolo, erro grosseiro, diligência exigível do administrador médio, amparo técnico e circunstâncias concretas do caso —, cabe ao leitor a reflexão final: em que medida a linha entre o erro técnico legítimo e o erro grosseiro sancionável é, na prática, tão nítida quanto a lei pretende fazer parecer? E até que ponto essa moldura protege a boa gestão, sem se converter em escudo para a omissão deliberada?

Referências normativas

Decreto-Lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942 (LINDB), arts. 22 e 28, com redação dada pela Lei nº 13.655, de 25 de abril de 2018. · Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992, com redação dada pela Lei nº 14.230, de 25 de outubro de 2021. · Supremo Tribunal Federal, ADI nº 6.421. · Tribunal de Contas da União — jurisprudência consolidada sobre erro grosseiro (art. 28 da LINDB).